治后双廊 走出环境与发展“相杀怪圈”

# a# n+ d8 P# o. i双廊临海而居，名扬四海，游客井喷式涌入，是洱海保护中最脆弱的部分。
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1 X- E7 y# s( t6 a( r8 p9 n3 c: S经过美化、亮化后的墙面，散发着浓浓的白族风情。

/ P6 b2 y# P" G5 U) j4 L　　强制拆除违章建筑，双廊毫不手软。图为已经拆除的占滩建客栈经营2年多的“63号别院”。
　　大理双廊，一个盛名远扬的临海乡镇，4个村沿19.8公里的狭长海岸线分布，日均超过7000名游客慕名而来。这里是洱海保护中最脆弱的19.8公里，环境与发展的矛盾日日都在上演。
9 {7 l5 a; b* e( @　　于湖泊保护而言，周边的人类活动都是潜在的威胁。但眼前，沉寂、贫穷千年的双廊遇见的是从未有过的发展良机，游客井喷，临海客栈、餐饮兴起，双廊全民从事旅游行业，影响洱海水质的因素从未有过的活跃。
　　在双廊旅游业的“野蛮生长”中，洱海保护与双廊发展的矛盾日益突出，污水直排、偷排，违章乱建等现象屡被曝光，双廊多次站在风口浪尖。近年来，双廊历经数次整治，但正如大理州委副书记、大理市委书记孔贵华评价，“前前后后搞了那么多次整治，但没有一次是成功的”。
　　而这一次，在大理市洱海流域环境综合整治中，双廊正一步步走向成功。
6 }. y, H# m2 k9 Y4 i* e　　2016年1月12日，历经8个多月整治，双廊以不同往日的面貌呈现。双廊变干净了，路面清洁，经过亮化的墙面传递着浓郁的白族风情；变有序了，占道经营不复存在；变宽敞了，双廊唯一的主街道于上午10点至下午6点实行机动车禁行；变安静了，全镇在建的804户房屋全部被叫停……
　　看不见的变化在地底，污水收集管网数量在增加，污水处理厂、主管、支管、污水井、化粪池、地漏等元素构成的完整污水处理链条，不让一滴污水流入洱海。
2 h2 R( g% Q! Z. E4 @　　与此同时，保护洱海才能更好发展的观念更加深入人心。

　　观察
　　双廊整治，探索大理治海新样本
　　双廊是乡村，是与城市截然不同的存在。大理州政府一位已经离任的主要领导曾在接受本报记者采访时表示，政府作为管理者，管理城市与管理乡村是有差异的。在根本上，城市的土地是国有的，而农村的土地则是集体所有。但从保护生态环境，城乡统筹发展、旅游业发展的需求出发，双廊的保护与管理，特别是在治污与城市管理方面更需要精细化，这对乡村双廊、大理州市政府都是一大挑战。
5 [* S6 F- z) w　　走过默默无闻与野蛮生长年代，在游客的走近与离去中，乡村双廊的乡村病爆发并放大了。大理州、市党委、政府领导者显然意识到了问题的严重性，多年来多次整治，但均以失败告终。这也反映出了，双廊整治在推进中遇到了巨大阻力。
) q! Y, `# v: c- H! [" L' a　　习近平的到访给始于2015年4月底5月初的大理市环海流域整治注入了最强大的力量。据双廊镇政府一名工作人员所言，中央办公厅仍在不时过问洱海保护及双廊整治相关情况；大理州政府州长杨宁每月在双廊召开工作例会，以解决整治过程中遇见的难题。双廊镇镇委书记娄增辉曾在大理州府所在地——下关镇政府任镇长职位，据双廊镇政府一名工作人员称，“我们书记都说，以前在下关都没接触过这么多州级领导，来到偏远的双廊，反而接触得更多了”。
+ s: d3 V6 d% |　　为保护洱海，2015年2月，大理州全面推行覆盖洱海全流域的网格化管理制度，责任到人。同时，大理州纪委还出台《大理州洱海流域保护治理责任追究办法》《大理州纪检监察机关洱海流域保护治理监督检查办法》和《大理州领导干部“为官不为”责任追究办法》，开展监督检查、明察暗访，截至2015年11月，共约谈监管不力、责任不落实的领导干部125人，问责38人，给予党政纪处分4人，停职处理2人，立案调查16人；并对在洱海流域环境整治工作中失职渎职的7名责任人予以立案审查并曝光。
7 ~5 c8 l1 m) Y2 a　　也就在2015年，保护洱海才能更好发展的观念更加深入人心。前些年，双廊时常因为推进整治，酿成舆论事件，被质疑“选择性执法”，为息事宁人而弱化整治力度，致使整治一阵风，无果而终。这一年，整治大范围铺开，拆除违建、封堵排污口，一视同仁，得到了双廊的全民支持。
　　保护洱海，保护生态环境，是双廊乃至大理州推进洱海流域环境综合整治的初衷。整治的同时也给予双廊发展村集体经济的良机。在双廊综合整治及白族风貌提升土地征收工作中，双廊将村集体代征安置地按照农民失地不失利的原则，进行股权量化。其中，村集体占30%的股权，村民占70%的股权，股权可以在本村集体内流转，以发展壮大村集体经济。
　　在省、州、市各级政府的鼎力支持下，在全民形成环保共识的理解中，“要人给人，要钱给钱，要政策便给政策”，双廊才有了彻底整治乱象，保护洱海的决心与魄力，双廊乃至大理市的洱海流域环境综合整治才一步步接近成功。
' _9 y% K4 y; r! j# _ 云南信息报 记者 吴奔明

　　管你是谁！804户在建建筑全被叫停
8 M  l& D0 E; o' L　　“大工地”，是近年来媒体形容双廊用得较为频繁的一个词。的确，近年来，双廊的房子看上去拆不完，也盖不完，似乎永远都在施工。
, i, d+ h% P+ d5 r& d7 M. q0 L# j( X　　但这次整治启动之后，双廊清静了。自2015年4月底起，双廊核心旅游区内所有在建的建筑全部停工，接受排查；截止12月，全镇在建户804户全部停工，待完成复查后，土地规划等手续齐全的便可动工。
' ~; S& T( u6 q3 m; e5 B( N4 i　　利益，是这些年双廊看上去为什么永远在建房子的最根本原因。
. Z- Z% ^# \- C8 w) W/ ]$ [9 s* S　　双廊一线海景房的房价动辄五六百元乃至上千、数千元，近海无法观海的客栈房价也在百元左右。在双廊客源不是问题，客栈有较丰厚的利润空间，尤其是当双廊村民将房屋改造为客栈，更是一本万利。
　　“在巨大的经济利益驱动下，村民和外来资本的建房冲动已失去理性。”双廊镇政府镇长施俊康在接受本报记者采访时表示。
/ m; N! d5 Z1 d7 \: J　　2015年4月中旬，云南省委书记李纪恒在大理调研时强调，“对一些有钱人、有权人、有名望的人、有关系的人在沿湖违规违法建别墅、搞经营，要带头动真碰硬，决不能视而不见、装聋作哑。要建立统一集中的洱海保护综合行政执法体系，实现环保与公安的联动执法。以双廊、才村为代表的环湖客栈、餐饮等服务业无序混乱发展，必须采取铁的措施，尽快扭转被动局面”。
　　去年4月24日，大理市政府下发《关于开展洱海流域农村宅基地专项整治的通告》，主要内容有：严禁农村本集体经济组织外的单位和个人租赁、购买农村宅基地和农民住宅；严禁未经批准使用农村宅基地或者农民住宅从事宾馆、客栈、餐饮等经营活动；严禁未批先建、少批多占、不批就建、批在甲地建在乙地等违法违规行为。
5 {, L* r0 X3 l2 m" z3 }　　自通告发布之日起，对于违反以上规定的，采取行政强制措施和予以行政处罚，直至取缔经营活动或者拆除违章建筑；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。公职人员参与购买、租赁农村宅基地建房和从事经营活动，以及在执行上述规定中为官不为、玩忽职守、滥用职权、失职渎职的，从重处理。
/ T4 E. h! b( T% c& R　　通告被视为以双廊为代表的环湖客栈、餐饮无序发展的紧箍咒。近年来，洱海环湖客栈、餐饮如同打了鸡血，稍不留意就会多出许多。
　　到底有多少客栈、餐饮环湖，有时候连大理市市政府主要领导都搞不清楚。在2015年4月23日召开的全市洱海流域环境综合整治动员会上，时任大理市市长李福安便明称：“在汇报工作时，数据常常会‘打架’。你说一个数字，我说一个数字，数据都搞不清楚，还谈什么管理”。
　　针对双廊违章乱建的现象，双廊镇政府在州市两级政府的支持下，在整治中摸清底数，对在建、已建建筑建档立卡，并全面排查整治违法违规用地、违章违规建筑，强制恢复并绿化洱海滩地。截至2015年12月底，对双廊旅游核心区域内的112户违法建筑实施强拆，共清理违法占地面积24500㎡；其中还对大建旁村占滩建客栈经营2年多的“63号别院”依法强制拆除，占滩面积73.8平方米，建筑面积221.4平方米。这是大理市首次强拆侵占洱海滩地的违章建筑，对周边的违规建房行为起到了极大震慑作用。

　　铁腕治理，双廊排污不再任性
　　污水乱排、私搭乱建是整治中的“硬骨头”，需要铁腕治理。
　　污水乱排、私搭乱建、非法经营、市场无序、交通拥堵，这五大乱象曾被列为双廊整治的重点。在整治中，非法经营、市场无序、交通拥堵这三大乱象整治已取得明显成效，焕然一新的双廊街道就是最好的证明。相比之下，污水乱排、私搭乱建则是整治中的“硬骨头”，需要铁腕治理。
　　来自双廊镇政府的统计数字显示，双廊镇土地面积约218平方公里，其中双廊、大建旁、长育和青山4个村沿19.8公里的狭长海岸线分布。在于2006年编制的历史文化名镇保护规划中，双廊村和大建旁村共0.965平方公里的区域被列为集镇保护的核心，是双廊旅游核心区域，也是双廊临海最近的地方。
7 d% y  G3 V& H) @, T　　数千年来，人类在双廊日出而作、日落而息。那时候还没有化粪池、没有污水管网，生活污水自高向低，几经曲折、渗漏，汇入洱海。近十多年来，对于生活质量有更高追求的村民新建了住房，卫生间与化粪池同时出现，生活污水在三格、五格甚至八格等规格不同的化粪池内经过多道工序处理，通过管网，最终汇入了洱海，那也是双廊千年来出现的较为现代的污水处理设施。
- l& h( W- `: V; d9 |% t9 j- A! A　　2012年至2014年，经云南省设计院设计，双廊镇建成投用设计1个日处理能力达1700方的污水处理厂、南北2个污水处理器及地下污水管网、外挂截污管网等系列污水处理设施。双廊终于有了系统的污水处理设施。
　　看上去，有了系统污水处理设施的保驾护航，双廊排污可以无忧了。但事实并非如此。2013年下半年，大理对双廊沿海客栈排污整治，双廊数十家客栈写联名信，公开表示：“目前双廊的客栈绝大部分是没有排污许可证的，不少客栈无法接入排污主管道”；2015年3月底，双廊外挂管网因受洱海风吹浪打，被曝出部分管网已经断裂，截污管网变成“引污入洱”管网。此外，客栈、餐饮经营户污水直排洱海的现象层出不穷，双廊镇政府及大理州市环保部门不停地封堵不符合规定的排污口，不停地处罚污水直排的客栈、餐饮经营户……
　　整治中，双廊启动实施污水处理设施提升改造工程，新建20公里污水收集管网；管护污水收集管网，清掏集镇内132座污水井，确保管网畅通；逐一排查490户餐饮、客栈经营户；封堵违法违规排污口；截至2015年12月底，查处偷排、直排等违法排污23起，罚款金额103万余元。
　　此外，还在双廊村北兼氧膜旁加建污水处理厂，新增两座兼氧膜设施，双廊镇日污水处理能力已由整治前的1100立方提升至现在2800立方。但即便如此，仍不能满足双廊的排污需求，双廊镇还调用消防车，每日将无法处理的污水运送至附近的上关、挖色等镇处理。
# O& r8 ]8 m5 ?: D; c" v6 x　　直到双廊的新建污水处理厂投用之后，双廊的排污设施终于赶上来了。如今，双廊已经抛弃了原先的临海外挂污水管网设计，形成以主街道地下的污水排污主管为核心，向污水处理厂输送污水的良好格局。排污主管北侧地势较高，污水顺着排污支管，沿地势自高向低汇入主管。南侧临近洱海，在支管沿线挖掘污水井，借助电力将污水输送至主管。对于管网未铺设的部分区域，则设置兼氧膜设施，处理污水。

　　习近平到访开启“史上最强”整治
! n  E) l7 Q  F( e　　习近平总书记的到访，是双廊开启“史上最强”整治的最强有力的信号。
　　2015年1月19日至20日，习近平到访大理，在洱海边合影并寄语：“立此存照，过几年再来，希望水更干净清澈”，短短数语，字字千钧，这是大理近年来，影响最大的政治事件。
　　2015年2月份，大理州全面推行覆盖洱海全流域的网格化管理制度，大理州委书记梁志敏挂钩习近平到访过的湾桥镇，履新不久的大理州州长杨宁则挂钩深陷泥潭的双廊镇。同年3月底，双廊环海外挂污水管网被大理网友“踢爆”，污水管网破裂，汇入管网中的污水直接流入洱海，外挂污水管网竟成为“引污入海”工程。数日后，大理市环保局承认该管网无法正常收集污水，双廊排污又一次站在了风口浪尖。
* E  L; G$ u+ @+ d; Y5 r8 f　　同年4月4日，州长杨宁在双廊调研并决定，双廊镇的建设管理由原先的大理省级旅游度假区管委会移交给大理市负责，“不能再有推诿、失控、漏管现象”。自此，双廊镇政府才具备了完整的行政权力。
6 y6 \2 [& A' q+ Q6 W% z: y　　4月11日至13日，云南省委书记李纪恒在大理考察洱海保护工作，强调要牢记习近平总书记的嘱托。考察中，李纪恒指出洱海保护中存在的六大问题，并点名批评“双廊在城镇规划建设、环境保护、社会治理等方面存在的问题突出，必须采取铁的措施进行综合整治，尽快扭转被动局面”。
4 _: c; F; V8 _. D1 l　　4月23日，大理市委、市政府召开全市洱海流域环境综合整治动员会，向洱海流域存在的污水乱排、私搭乱建等问题宣战，以确保洱海水质“十三五”末稳定达到并保持Ⅱ类。在本次洱海流域环境综合整治中，州长杨宁挂钩的双廊镇是主战场。
　　6天后，双廊镇政府宣布，自2015年5月起，对双廊辖区内出现的私搭乱建、污水直排、非法经营、交通拥堵等情况进行综合整治，为期1年，以求探索形成长效管理机制。
6 j/ O. E2 w7 p# Z' D6 W　　本次整治被政府、民间寄予厚望，整治的力度、范围乃至政府高层的重视程度，超过双廊此前的任何一次，被视为“史上最强”整治。这是一场输不起的“战争”，州长杨宁曾在一次会议上说：“双廊的整治，事关州市政府的执政能力。”
; s9 o) h# D+ t3 [% x# U4 K　　游客井喷，双廊不堪承载之痛
( \' a" i* j( g　　双廊因景成名，因人而兴，亦因人陷入困境。
　　还记得去年春节期间，那张大理环海路变巨型停车场的图么？春节7天假期，双廊过境车辆超过10万辆，接待游客33万余人次，部分游客订不到酒店，只好窝在车里过夜。而整个2014年，双廊接待游客总量超过200万人次。
# b$ D2 x% u' L, \; E　　近年来的双廊旅游数字，更是一路狂飙。据双廊镇政府统计，在双廊村和大建旁村的旅游核心区内，本地居民5482人，年平均日接待游客达7000人，高峰期日接待游客超过5万人，旅游核心区内，平均每天的游客数量比本地人还多，成了双廊的“怪现象”。
7 i7 @8 a$ |1 U1 Z$ b1 ^　　在带来财富的同时，外来游客的涌入给双廊形成了巨大的压力。
　　双廊镇政府镇长施俊康去年5月接受采访时称，双廊自然资源承载力与快速发展不相适应，原有的村落环保设施、镇村道路、水电容量、规划布局严重滞后。原有的环保设施已经无法收集处理呈几何级增加的垃圾、泔水、污水等；供水、供电等基础设施为村镇级配套，无法满足休闲度假的基本需求；原有的规划与产业快速发展不相适应，建房冲动已失去理性；交通体系以村级道路为主，停车资源无法满足以自驾游为主的出行方式……
　　双廊已经名扬四海，游客纷至沓来，双廊唯有提升，方能适应。本次整治，双廊重点对辖区内出现的污水乱排、私搭乱建、非法经营、交通拥堵等情况进行整治，同时实施一批环保设施、旅游基础配套设施、交通网络工程、水电容量扩充等项目，努力探索形成一套促进旅游业健康有序发展的长效管理机制。
　　双廊在补规划滞后、基础设施建设滞后的课。但因为落后太多，留给双廊发挥的空间已经不多了。“双廊、大建旁几乎没有空地了，还在不停地建。”大理州委一常委曾说。
　　本次整治，双廊可谓“要人给人，要钱给钱”。去年4月底，大理市从全市11个乡镇中抽调了1名镇委副书记、3名副镇长，并从市国土、规划等部门抽调22名工作人员，共26人进驻双廊镇，与原单位脱钩，全力支援双廊整治，为期1年，此外还配齐了城管等队伍，双廊镇政府办公人员由之前的60余人猛增至120余人；省、州、市三级配套资金，支持双廊整治，实施系列基础设施及配套工程。